1989年通过的《城市规划法》3条第1款曾规定：本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

  [9]钱小平:《监察委员会监督职能激活及其制度构建》，载《华东政法大学学报》2018年第3期。经济主体的寻租行为是激发公职者设租的内在动因，立基于此，英国2010年《贿赂法》首创商业组织预防行贿失职罪，创新了反腐刑法的责任类型。

[46]我国有必要借鉴该罪的立法要旨，将商业组织基于预防行贿的内部控制不足而导致企业管理人员、雇员等成员为企业利益向他人行贿的行为予以犯罪化，以强化刑法在推进腐败治理中的预防功能。3.监督范围的基本设定。笔者在国内首倡将腐败治理体制纳入治理研究的主张。[24]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化设定为全面深化改革的总目标。建议由监察委员会在充分调研、汇聚理论界与实务界共识以及地方经验的基础上，就监督职责有效行使所需的涉及体制与机制的规范建设问题，提请最高立法机关启动立法程序： （1）党内法规的国家法化。

这里的利益，不仅是经济利益，还包括专业利益、个人声誉等等。[9]不仅如此，与《监察法》配套的作为监督标准的法律不完备，制度供给的短板明显，有使监督职责沦为宣言式权力的风险。对这个问题，习近平总书记在前述2015年的省部级主要领导干部专题研讨班上讲话时就提出：党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。

[10] 中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，第34页。如果现在还不加分析地强调党的范围包括各级党组织和党员个人，实践中已经发生的很多党领导改革开放和法治建设的做法就不好解释。但是，党章等党内法规变化了，国家法律为什么必须随之变化，碰到什么情形才可以随之变化，什么时候必须随之变化，或者党内法规没有变化，国家法律又为什么可以主动变化以与党内法规对接，这些做法的道理、原则是什么，这方面，我们的研究也相当薄弱。贯彻社会主义初级阶段的基本路线，建设社会主义市场经济，实现五位一体的总体目标，面临的最大问题就是不断深化改革。

[5] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2104年版，第5页。习近平总书记在2018年2月中央政治局集体学习宪法时，再次强调指出，我们党首先要带头遵从和执行宪法，把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

笔者认为，有关方面应当以适当方式对这个重大问题予以阐明，以澄清认识中一些或是模糊或是闪烁其辞、欲言又止的观点说法。第四，党自身必须在宪法法律范围内活动，首先是党在政治上提出的自我要求和自我约束。[4] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1997年版，第209页。每一种法治形态背后都有一种政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一种法治道路底下都有一种政治立场。

笔者认为，如果站在具体的党的组织和党内成员的角度看，对党必须在宪法法律范围内活动中的党，应当在两种意义上理解。这恐怕需要站在党领导改革开放的立场上，既着眼社会主义初级阶段改革的全局和长远，又着眼维护宪法法律稳定性的极端重要性，深刻把握党的领导、改革开放以及宪法法律稳定性之间的平衡。既然是对接，那么，究竟是党内法规向国家法律靠拢，还是国家法律向党内法规靠拢呢？从以往的做法来看，两种情况都有。宪法制定后，改革步伐加快，力度加大。

三、深入研究党领导人民制定宪法法律与党自身在宪法法律范围内活动的关系 就笔者所阅资料，对这个问题第一次做出权威表述的是前述党的十二大报告。全体人民不能与一个先进的政党相比，全体人民的共识难以形成，一旦形成了就不能变得太快，不然人民中的很大一部分会不适应的，处理不好，共识就会被破坏。

第二，党领导人民制定宪法法律，本身就包含了党在特定条件情形下可以不在宪法法律范围内活动的内容。一种理解是，在宪法法律反映了党的主张、反映了情况形势的需要、不需要修改的情况下，党的各级组织以及党内的所有成员，都必须无条件地在宪法法律的范围内活动。

但在宪法法律没有修改的情况下，党提出超越宪法法律规定的改革主张，就容易被或明或暗地指责为违宪。一个规范性质的东西如果没有反映党的主张和人民意志，当然不能上升为宪法法律。我们强调党必须在宪法法律的范围内活动，首先是着眼于政治的，是对全党的政治要求。五、对党所指的范围应当有明确界定 这是个重要问题，强调党在宪法法律范围内活动，那么，这个党所指为何？ 党是指什么范围的主体？长期以来，没有形成一体遵循的称谓，在抽象意义上，为了与其他党派区别开来，与国家政权机关区别开来，我们可以将中国共产党笼统地称为党。所以，胡耀邦在党的十二大报告中才痛彻地说：新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，是一项极其重要的原则。所以，质疑党不在宪法法律的范围内活动怎么办，是一个不应当成为问题的问题，是伪命题。

他说：坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的。有人就问，一旦全国人民代表大会违反了宪法怎么办？这实际也是一个伪问题，因为全国人大是最高国家权力机关，政治制度设计的一个重要假设就是，全国人大不会违宪，它既制定宪法，又修改宪法，怎么会违宪呢？如果认为全国人大会违宪，我们的制度设计就会陷入不可知论的境地。

即使在一些学术文章中，涉及这个问题的时候，也基本是照搬党章和宪法的原话，而缺乏具体的、针对性的深入分析（即使偶有一些分析，也很难说就抓住了问题的关键）。十二大闭幕不到三个月，1982年12月4日通过的宪法在第五条也明确规定，各政党都必须遵守宪法和法律。

这种情况以前在学术讨论中曾被冠之以良性违宪的用语。但在认识中，对党必须在宪法法律的范围内活动的理解，又容易仅仅被局限于法律的层面。

只有在政治范围内解决问题后，必要时，才会到法律的范围内去解决问题。把这个问题处理好了，对于科学认识和把握党在宪法法律范围内活动的含义，具有极为重要的现实意义。最常见的疑问是，党一旦不在宪法法律的范围内活动，怎么办？客观地说，这个问题我们没有明确地回答和解决好。比如，原来党内法规规定了双规这一涉及人身自由的措施，但由于双规与宪法法律的关系受到不少质疑，2018年全国人大就专门制定了国家监察法，将双规变为留置，纳入到法律之中，这实际是党内法规向国家法律靠拢了。

但值得注意的是，我们强调党必须在宪法法律范围内活动，有一个很大的特点，即基本停留在重要文件和领导人讲话的层面，比较宏观、抽象。写进党章和宪法，是历史性的进步，解决了认识和立法上的问题，但如何在实践中贯彻落实党必须在宪法法律范围内活动，就需要具体问题具体分析，特别是要结合不同时代、不同历史时期的具体特点来分析问题。

这一点，十八届四中全会决定说得很清楚，即：把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在。应当说，反思文革，批判个人崇拜，就是将党必须在宪法法律范围内活动写入党章和宪法的时代背景。

但如前所述，十二大提出这一重大论断，有特殊的时代背景，党对领导改革和宪法法律的稳定性等问题的认识，在那一时期，还受到不少局限。比如，全国人大常委会从1986年就提出要制定一部监督法。

为什么制定这部法律要经过这么长时间呢？主要的问题之一，就是对如何在坚持党的领导下，又以人大及其常委会的监督为切入点，保证党在宪法法律范围内活动，在认识和做法上，有分歧，有曲折，有不少重要问题没有研究透彻和形成共识。[4]再后来，这个表述就逐步演变为今天耳熟能详的说法：党领导人民制定宪法法律，党也领导人民遵守、执行宪法法律，党自身也在宪法法律的范围内活动。什么样的条件下，党内法规可以突破国家法律？大概可以研究确立一些原则和标准。另一方面，如果允许党提出与时俱进的改革主张，这个主张就会突破宪法法律的规定，处理不好，党就容易被指为不在宪法法律的范围内活动，甚至被指责为违宪违法，但党如果不提出与时俱进的主张，改革又无法前进。

比如，1982宪法虽然规定各政党必须在宪法法律的范围内活动，但是，在立宪过程中，曾经设计过宪法委员会，最终又被否决了。它也表明，对必须这两个字不能作绝对化的、僵化的理解。

那么，党必须在宪法法律范围内活动这个表述中的党，是指什么范围的主体？是抽象意义的，还是具体意义上的所指？这个问题没有引起足够注意，也缺乏统一的规范。党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是2002年党的十六大报告首次提出的，一直沿用到党的十九大报告。

但是，按照2013年中共中央通过的《党内法规制定条例》的规定，制定党内法规要遵循的一条原则就是，遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定。这两方面的矛盾，在全面深化改革和全面依法治国的新形势下变得日益突出。